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坚持问题导向,推进供给侧结构性改革

2017-04-21 09:13:08   来源:宣讲家网    作者:胡敏


  核心提示:推进供给侧结构性改革是以习近平同志为核心的党中央统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局、综合研判世界经济形势和我国经济发展新常态所作的重大战略部署,是全面深化改革的一项重要任务,还是“十三五”时期我国经济工作的主线。那么,基于供给侧结构性改革的现状特别是存在的问题,如何进一步完善政策措施,推动供给侧结构性改革取得实质性进展

  同志们,大家好。今天我讲的主题是“坚持以问题为导向,推进供给侧结构性改革”。

  我们知道,推进供给侧结构性改革是以习近平同志为核心的党中央统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局、综合研判世界经济形势和我国经济发展新常态作出的重大战略部署,是全面深化改革的一项重要任务,也是“十三五”时期我国经济工作的主线。在2016年末召开的中央经济工作会议上,习近平总书记指出,推进供给侧结构性改革,是党中央在全面分析国内经济阶段性特征的基础上,给出的调整经济结构、转变经济发展方式的治本良方。

  2016年,是“十三五”规划的开局之年,推进供给侧结构性改革开了个好头,也取得了初步成效。按照2016年末召开的中央经济工作会议精神,2017年供给侧结构性改革的任务是着力于“深化”。本次讲座着眼于当前供给侧结构性改革中的突出问题,谈如何深化、如何落实,根据新情况、新问题进一步完善政策措施,推动供给侧结构性改革在新的一年取得实质性进展。

  此次讲座的内容共分为三个部分:第一,简要回顾2016年供给侧结构性改革的主要工作和取得的初步成效;第二,分析当前推进供给侧结构性改革中的突出矛盾和问题;第三,在新的一年如何进一步以问题为导向着力深化、推进落实、促进供给侧结构性改革取得实质性进展。

  引子 供给侧结构性改革的背景和内涵

  首先,我们来简单分析一下为什么提出供给侧结构性改革?为什么要推进供给侧结构性改革?这主要从当前的国内外经济背景来认识。

  从国际上看,自2008年金融危机爆发以来,世界经济进入了一轮长周期调整阶段,世界主要经济体乃至全球经济表现为低增长、低通胀、低贸易、低投资、低就业状态,全球经济增长持续低迷,国际市场萎缩,世界贸易额出现负增长;国际金融市场也是时有震荡,大宗商品价格剧烈波动;地缘政治、突发性事件等干扰因素增多,出现了各种“黑天鹅”现象,世界经济面临的风险和不确定性明显增强。世界经济一直处在持续深度调整之中,全球经济分工格局也发生了重要变化。

  金融危机爆发以后,美国、欧盟、日本等世界主要经济体都采取了史无前例的量化宽松政策,但是从实际效果看,单一的需求刺激难以取得预期效果,中长期结构性问题仍没有得到根本解决。

  过去一个时期,欧美国家是主要的产成品消费市场,东亚国家是主要的生产基地,中东、拉美、非洲等地区是主要的能源、原材料输出地,这就形成了一个“大三角”的分工格局。金融危机爆发后,这种“大三角”的分工格局发生了改变。欧美国家的信贷消费模式难以持续,转向推进再工业化战略,一些高端制造业出现回流;能源、原材料生产国也迫于新能源技术快速发展的压力,着力延伸产业链,提高产品附加价值;人力资源丰富的国家凭借劳动力低成本优势,着力抢占劳动密集型产业的国际市场。这样一来,“大三角”的分工格局就开始发生变化。

  全球低增长困境的主要症结在于结构性改革迟缓。增强经济增长动力需要推进结构性改革。国际货币基金组织总裁拉加德提出,要解决全球经济增长速度长期低迷问题,就必须进行结构性改革。

  既有的“大三角”国际分工格局也需要重构,这就对结构性改革提出紧迫要求。各主要经济体都需要通过结构性调整来提升分工位势,争取更有利的分工地位。

  从国际历史经验来看,一个国家要加快经济发展,需要依靠供给侧来推动。当今社会化大生产的一个突出特点是,供给侧一旦实现了颠覆性创新,市场需求就会发生波澜壮阔的变化;随之而来的是新技术、新业态、新产业、新模式的蓬勃发展,为经济结构发展提供内生动力。金融危机爆发以来,整个国际经济格局的变化都要求推进结构性改革。

  从国内来看,经过改革开放30多年的艰苦奋斗,中国经济总量目前已位居世界第二位,具有全球最大的外汇储备,是制造业第一大国,经济实力和综合国力都明显增强。现在,我国已经从低收入国家进入中等收入国家,需求结构、人口结构、生产条件、资源环境、社会心理等都发生了改变,决定我国经济增长的供需条件、实现路径、基本动力也正在发生重大变化。

  2008年国际金融危机爆发以后,中国的经济面临着周期性、总量性、结构性矛盾“三期叠加”的状态,处于跨越中等收入陷阱的关键时期。特别是2010年以来,中国经济增长面临着下行态势,从两位数的增长降到9%、8%,一直到2016年的6.7%。正是在这样的经济下行压力态势下,党中央审时度势,作出中国经济发展进入新常态的重大判断。那么,什么是经济发展新常态?经济发展新常态有三大明显特征:第一,速度变化;第二,结构优化;第三,动力转换。中国的经济增长速度从过去的高速增长转为中高速增长,产业结构从中低端迈向中高端水平,驱动中国经济增长的动力由主要依靠过去的资源要素投入驱动转向主要依靠创新、依靠人力资本来驱动。也就是说,改革开放30多年来,过去那种依靠人力和资源环境等低成本的比较优势正在减弱,我们要以创造性的优势融入全球产业链、价值链的重构进程之中。特别是随着我国劳动力、土地、环境等要素成本逐步提高,主要依靠资源要素投入来驱动经济增长的粗放型经济发展方式已经到了非转变不可的阶段,因此必须推动我国经济向形态更高级、分工更优化、结构更合理的阶段演进。

  当前,我国经济运行也面临着一些突出矛盾和问题。部分行业产能严重地产能过剩,部分地区房地产库存高企,企业的杠杆率偏高,实体经济成本过高,经济社会发展的一些关键领域短板突出。同时,我国经济下行压力较大,财政收入增速放缓,实体经济效益不理想,区域经济发展不协调不平衡。我国市场需求特别是消费需求结构正在由中低端向中高端升级,社会消费潜力巨大,但由于有效供给不足特别是高端制造能力和自主创新能力不足,产品质量提升、关键设备研发生产等相对滞后于市场需求的变化,有效供给不足制约着消费潜力的释放,导致供需错配现象严重,经济循环不畅,综合成本的降低、劳动生产率的提升难以适应新形势的要求。如果这些问题不加以解决,势必会影响到经济的稳定增长,也会牵制未来中国经济的可持续发展。

  综合分析当前中国经济运行中的矛盾和问题,既有总量性的问题,也有结构性的问题,还有周期性的问题,但主要还是结构性问题。中国经济增速之所以放缓,并非因为有效需求不足,而是供给的结构性错配。所以,要推动进入新常态的中国经济持续健康发展,必须从供给侧结构性改革上想办法,努力实现供求关系新的动态均衡。经济工作的着力点就是要推进供给侧结构性改革,减少无效的、低端的供给,扩大有效的、中高端供给,从而提高供给的质量和水平,提高供给结构的适应性和灵活性。在这样的国内外经济形势背景下,2015年末,党中央提出供给侧结构性改革的重大思想,而且连续三年在中央经济工作会议上都将供给侧结构性改革作为经济工作的主要抓手,并形成了以新发展理念为指导、以供给侧结构性改革为主线的政策框架。

  我们对供给侧结构性改革理论的认识在不断地深化。在“十三五”《规划纲要》中,我们就将供给侧结构性改革作为整个“十三五”时期经济发展的主线。《规划纲要》也对供给侧结构性改革的内涵和实质做了全面的描述,可以概括为“三个必须”:

  贯彻落实新发展理念、适应把握引领经济发展新常态,必须在适度扩大总需求的同时,着力推进供给侧结构性改革,使供给能力满足广大人民日益增长、不断升级和个性化的物质文化和生态环境需要。必须用改革的办法推进结构调整,加大重点领域关键环节市场化改革力度,调整各类扭曲的政策和制度安排,完善公平竞争、优胜劣汰的市场环境和机制,最大限度激发微观活力,优化要素配置,推动产业结构升级,扩大有效和中高端供给,增强供给结构适应性和灵活性,提高全要素生产率。必须以提高供给体系的质量和效率为目标,实施宏观政策要稳、产业政策要准、微观政策要活、改革政策要实、社会政策要托底的政策支柱,去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板,加快培育新的发展动能,改造提升传统比较优势,夯实实体经济根基,推动社会生产力水平整体改善。

  这三个“必须”在“十三五”《规划纲要》中对发展主线的描述全面清晰地指出了供给侧结构性改革的基本内涵和精神实质。

  理解供给侧结构性改革,一定要把握三个层面。第一是供给侧层面的,要提高供给的质量和水平。第二是结构性层面的,要通过结构性的调整来适应新的发展阶段供求的动态平衡。第三是改革层面的,要通过全面深化改革,把体制机制改革与结构调整紧密结合,提供进一步解放和发展生产力的制度保障,才能全面持续地增强经济发展动力,推动我国社会生产力水平整体跃升。这是从三个维度来理解供给侧结构性改革:供给端、结构性和改革。以上,我们对供给侧结构性改革的提出背景、精神实质和内涵作了一个全面回顾。

  2016年,是推进供给侧结构性改革的开局之年。供给侧结构性改革是适应把握引领经济发展新常态的必然要求,是贯彻新发展理念的重要举措,是推动经济结构调整和转型升级的强大动力,是应对世界经济复杂多变局面的关键一招,也是我国社会主义市场经济理论的重大创新。习近平总书记在2016年中央经济工作会议上强调指出,推进供给侧结构性改革,是党中央在全面分析国内经济阶段性特征基础上,调整经济结构、转变经济发展方式的治本良方。我们要对习总书记的讲话有一个深刻的认识和理解。

  一、2016年供给侧结构性改革成效初显

  2016年,是“十三五”《规划纲要》实施的开局之年,我们在推进供给侧结构性改革上迈出了新的步伐,也初显成效,主要表现为以下四个方面的内容。

  (一)供给侧结构性改革的五大任务——去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板——初见成效

  1.去产能

  2016年《政府工作报告》中确定的去产能的目标主要是在钢铁和煤炭两大领域。钢铁去产能的目标是4500万吨,煤炭去产能的目标是2.5亿吨。得益于我们一系列工作的推进,2016年10月至11月,这两项任务提前超额完成,全年钢铁煤炭去产能分别超过6500万吨和2.9亿吨。

  另外,在煤炭、钢铁去产能的工作进程中还涉及到重新安置职工的内容。煤炭2.5亿吨的产能涉及到62万职工,钢铁4500万吨产能涉及到18万职工。而实际上,因为我们的工作有效落实,所以到2016年年底,两大行业安置职工就已经接近70万。与此同时,在去产能过程中也淘汰了一些落后企业,处置了一批“僵尸企业”,其中,央企下属企业170多家。2016年,煤炭、钢铁两大行业的效益非常好,钢铁工业协会会员企业2015年的前11个月还亏损将近600亿,2016年前11个月就盈利331亿,前后差距将近1000亿。煤炭企业的利润也增长了1.1倍。这是去产能方面取得的重要成绩。

  2.去库存

  2016年,商品房待售面积从年初的1月份一直到10月份是连续下降。2015年末商品房待售面积7.18亿平方米,2016年末是6.95亿平方米。这就是去库存,特别是去房地产库存。

  3.去杠杆

  主要是关于企业的负债率。2016年10月末规模以上工业企业资产负债率由2015年同期的56.8%降低到了56.1%,下降了0.7个百分点。

  4.降成本

  2016年通过结构性减税,特别是营改增,企业税负总体来说有所下降。前10个月,规模以上的工业企业每百元主营业务的成本为85.85元,比2015年同期减少0.24元,实体经济的成本有所下降。

  5.补短板

  2016年,脱贫攻坚、农村水利建设、生态环境保护、城镇公共服务设施建设等领域也取得了积极成效。

  (二)国务院针对“三去一降一补”做了大量实践探索,取得了不少经验,政策棋盘基本布局已经完成

  2016年,国务院及国务院办公厅先后出台20多个文件,供给侧结构性改革也完成了从“概念”到“落地”的过程。

  在去产能方面,2016年2月4日、5日接连发布《关于钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》。此后,国务院办公厅还就建材工业、有色金属工业、石化产业三个产业的调结构、促转型、增效益也发布了指导意见。

  在降成本方面,2016年的8月22日,国务院发布了《降低实体经济企业成本工作方案》;6月27日,国务院办公厅发布了《关于清理规范工程建设领域保证金的通知》。这些政策都致力于降低成本,减轻企业负担。

  在去房地产库存方面,2016年6月3日,国务院办公厅发布了《关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》。

  在去杠杆方面,2016年10月10日,国务院发布了《关于积极稳妥降低企业杠杆率的意见》和《关于市场化银行债权转股权的指导意见》。

  在补短板方面,2016年以来,国务院常务会议多次聚焦补短板问题,部署在关键领域和薄弱环节加大补短板的工作力度,就脱贫攻坚、教育脱贫、生态环境保护等制定规划。而且,国务院还特别在创新和消费品升级方面、加快众创空间发展服务实体经济转型升级方面出台了一系列的政策措施。

  可以说,“三去一降一补”的措施是连续出台的,可谓是好戏连台。

  (三)政府、市场、企业各个层面对“三去一降一补”作为供给侧结构性改革的重点任务的认识和工作在不断深化、机制不断创新

  从工作上来说,除了钢铁、煤炭的去产能取得积极成果外,水泥、平板玻璃、造船等行业的去产能也在有序推进。

  从机制创新方面来看,地方政府积极探索建立市场机制。比如中长期合同制度、储备产能制度、增减挂钩减量置换指标交易制度、最低库存和最高库存制度、政府行业企业联手防范价格异常波动制度等,在机制创新、政策创新中不断推进供给侧结构性改革。

  有序推进市场化、法制化的债转股和企业的兼并重组,有序推进企业的效益改善和转型升级。也就是说,我们在推进供给侧结构性改革的过程中,认识在不断深化,机制也在不断创新。

  (四)随着供给侧结构性改革的推进,经济运行态势出现了许多积极信号

  2016年,我国经济保持了非常平稳的增长,全年GDP增速为6.7%,这符合经济增长的合理区间。

  部分行业的供求关系发生了积极变化,工业品价格结束了连续14个多月的负增长,实现企业盈利水平回升。2017年1月27日,国家统计局公布了规模以上工业企业的利润增长情况,2016年,规模以上工业企业利润比上年增长8.5%。国有企业,特别是央企利润大幅增长。由此也可以明显地看出,去产能的顺利推进,不仅减轻了产能过剩的压力,而且带来了企业经营效益状况大幅好转,稳定了两大行业的信心。

  政府和企业的理念和行为也发生了积极变化,更多的地方政府认识到了市场实现的重要性,认识到了盲目铺摊子、上项目、扩产能的危害性;越来越多的企业开始主动调整商业模式,更加重视产品质量,提升技术含量,努力适应新的市场需求。

  我国经济政策导向对国际宏观经济形势、政策也产生了积极影响,我国的供给侧结构性改革在国际上也赢得了更多的认同。现在,不少国家都意识到持续量化宽松货币政策的局限性,对结构性改革更加重视和关注,一些知名的国际机构、媒体都认为随着关停落后产能、企业兼并重组、债转股、资产证券化等工作的推进,中国经济的新动能在不断地聚集,今后一段时间内,有可能会迎来新一轮的经济上升周期。

  从以上四个方面来看,2016年供给侧结构性改革取得了不小的成效,为整个“十三五”时期开了一个好头。

  二、推进供给侧结构性改革过程中存在的问题

  虽然说2016年供给侧结构性改革开了一个好头,但是更艰巨的任务还在后面。比如去产能的市场化、法治化手段还有待加强,去库存的一些政策出现了变形走样。本来,为了去房地产库存,我们在年初采取了一些积极措施,但是最后一二线城市房价暴涨,大量的投机性、投资性资金进入房地产市场,而三四线城市库存积压还是很严重。在去杠杆方面,我们还要下大力气。想降成本上还有很多体制性、机制性障碍没有彻底清除,补短板仍需进一步聚焦。

  综合起来看,当前供给侧结构性改革中的突出问题表现为三大结构性失衡。

  第一,实体经济结构性供需失衡仍然严重。我国供给体系产能十分强大,但目前大多数只能满足中低端、低质量、低价格的需求。随着消费结构加快升级,出口需求和投资需求相对下降,特别是我国人口结构发生重大变化,老龄化趋势加剧,有效劳动人口减少,中等收入群体扩大,供给结构很不适应需求的新变化。一方面是一些行业产能严重过剩;另一方面,有效的、高质量的供给严重不足。

  第二,金融与实体经济失衡严重。在实体经济结构性失衡、盈利能力下降的情况下,不能把结构性供需矛盾当作总需求不足,并以增发货币来扩大需求。增加的货币因为缺乏回报,很多没有进入实体经济,资金“脱实向虚”十分严重,资金在金融领域、在虚拟经济领域内炒来炒去,在金融体系内部进行自我循环,大量游资寻求一夜暴富。再加上一些监督人员同“金融大鳄”内外勾结,就出现了股灾、债灾、汇灾等金融市场剧烈波动。金融业在经济中的比重快速上升,与制造业的增长比例严重失衡。

  第三,房地产和实体经济严重失衡。房地产本来属于实体经济,但2016年全社会都在用加杠杆的办法进行房地产投机,使房地产经济变形走样。在实体经济结构性失衡过程中,由于“资产荒”,加上土地、财税、金融政策不配套,城镇化有关政策和规划不到位,致使大量资金涌入房地产市场,投机需求旺盛,带动了一二线城市房地产价格大幅攀升。房地产高收益又进一步诱使资金“脱实向虚”,导致经济增长、财政收入、银行利润越来越依赖于所谓的房地产繁荣,并推高实体经济成本,使回报率不高的实体经济雪上加霜。

  以上这三大失衡是2016年整个经济运行中的突出矛盾,也反映了结构性矛盾的现状。

  而具体到“三去一降一补”五项工作中,也出现了一些新情况和新问题。比如,在去产能方面,一方面钢铁、煤炭两大行业去产能取得积极进展,但在去产能政策的约束之下,部分行业的供给无法对需求变化做出及时反应,导致了阶段性、区域性的供给不足,最终造成钢铁、煤炭价格大幅上涨。以煤炭行业为例,2016年进入采暖季后,煤炭需求季节性增高,但煤炭供给却跟不上。于是,在近期火电发电量同比正增长超过10%的同时,原煤产量同比下跌了10%。受此供需缺口的影响,煤价大幅上升,比年初水平增加了70%多。这在一定程度上加大了下游行业的成本压力。此外,在去产能令产品价格和企业利润大涨的背景下,未来相关企业主动去产能的意愿可能会降低,从而使去产能政策的推进面临更大的阻力。

  在去杠杆、降成本方面,尽管我们已经采取了很多措施来减税降费,但很多企业的成本压力仍然很大,特别是制度性交易成本、物流成本、电价等。所娃哈哈集团的董事长宗庆后曾说过,企业的税负过高,光娃哈哈集团就有500多种税费项目,后经有关部门核实,是317项。由此可以看出现在的企业成本还是很高的。

  在补短板方面,我们在生态保护、扶贫脱困等方面还存在许多发展瓶颈。在扶贫脱困的攻坚阶段,很多地方为了追求政绩出现了虚假的数字脱贫。我们的基础设施建设特别是城镇公共服务方面的供给还表现出很大的不足。这些方面,仍然是供给侧结构性改革的突出矛盾和问题。

  另外,对于供给侧结构性改革,理论上也存在一些误区。有的学者从理论上简单地从西方经济学比如从萨伊的“供给自动创造自身的需求”的观点中寻找我国推进供给侧结构性改革的理论源泉;有的人将供给侧结构性改革与适度扩大需求对立起来,认为经济的重要任务在供给侧,所以需求侧就可以不重视;也有的单方面认为供给侧结构性改革完全是政府干预经济,不再发挥市场在资源配置中的决定性作用。

  以上这几个方面都是在推进供给侧结构性改革的实践上、理论上存在的困惑和认识上的误区,这些问题在新的一年都要切实解决。

  三、2017年如何促进供给侧结构性改革取得实质性进展

  2016年年末的中央经济工作会议明确指出,推进供给侧结构性改革依然是2017年经济工作的着力点,所以供给侧结构性改革在2017年的工作中还是要以问题为导向,着力于深化,推进落实,促进供给侧结构性改革在2017年取得实质性进展。

  那么,在坚持稳中求进的工作总基调下,如何深化供给侧结构性改革、如何针对问题抓改革、抓落实?我认为主要有四个方面:第一,要进一步全面深刻和准确理解供给侧结构性改革;第二,要正确处理好供给侧结构性改革进程中的几个关系;第三,要抓住供给侧结构性改革的若干个工作着力点;第四,要以真抓实干、踏石留印的精神,不折不扣地推进落实。

  (一)全面深刻和准确理解供给侧结构性改革

  2016年1月26日,习近平总书记主持召开中央财经领导小组第十二次会议,在研究供给侧结构性改革方案时指出,要把思想认识统一到党中央关于推进供给侧结构性改革的决策部署上来。他提出五个“搞清楚”。第一,情况要摸清楚。要搞清楚当前推进供给侧结构性改革的现状是什么,要深入调查研究,做到胸中有数。第二,目的要明确。要搞清楚供给侧结构性改革的方向、目的是什么,这样才能把握好手段,防止就事论事,甚至是本末倒置。第三,任务要具体。要搞清楚到底要干什么,确定的任务要具体化、可操作。第四,责任要落实。要搞清楚谁来干,做到可督促、可检查、能问责。第五,措施要有力。要搞清楚怎么办,用什么政策措施来办,政策措施要符合实际、有效管用、有操作性。这五个“搞清楚”对于2017年的工作依然有指导作用,因此一定要把现状、方向和目标、具体工作的手段、政策措施搞明白。

  2016年末的中央经济工作会议,围绕五个“搞清楚”,进一步对供给侧结构性改革做出了深刻的论述。供给侧结构性改革的目的其实就是满足需求,包括满足现实需求、潜在需求、不断增长的需求。它的主攻方向就是要提高供给质量,淘汰落后产能,减少无效供给,扩大有效供给,着力提升整个供给体系质量,使当前的供给结构满足不断升级的需求结构,增强供给结构的灵活性、适应性。根本途径是深化改革,要完善市场在资源配置中起决定性作用的体制机制,发挥市场活力的同时也要发挥政府的有效引导作用,最终提高劳动生产率,提高全要素生产率,提高潜在的增长率。经过一年的供给侧结构性改革实践后,我们对这些问题,对供给侧结构性改革的内涵、目标、方向、路径等,一定要有更加清晰的认识。

  (二)正确处理好供给侧结构性改革进程中的几对关系

  2017年1月22日,中共中央政治局就深入推进供给侧结构性改革进行第三十八次集体学习。习近平总书记就当前推进供给侧结构性改革中的一些问题,提出推进供给侧结构性改革要处理好四个重大关系:首先要处理好政府和市场的关系,其次要处理好短期和长期的关系,第三要处理好减法和加法的关系,第四要处理好供给和需求的关系。这四个重大关系切中了当前推进供给侧结构性改革中的矛盾和问题的根本所在。

  1.处理好政府和市场的关系

  不能把政府和市场相互对立,既要使市场在资源配置中起决定性作用,也要更好地发挥政府的作用,这是供给侧结构性改革的一个重大原则。我们既要遵循市场规律,善用市场机制来解决问题,也要更好地发挥政府的作用,在尊重市场规律的基础上,用改革来激发市场活力,用政策来引导市场预期,用规划明确投资方向,用法治规范市场行为。政府要勇于担当责任,干好自己该干的事情。

  2.处理好减法和加法的关系

  减法,就是减少低端供给和无效供给,去产能、去库存、去杠杆,为经济发展留出新空间。加法,就是扩大有效供给和中高端供给,补短板、惠民生,加快发展新技术、新产业、新产品,为经济增长培育新动力。但必须要切记,做减法不能“一刀切”,要减得准、不误伤。做加法不能一拥而上,避免“大水漫灌”,避免搞政策的强刺激和“撒胡椒面”,这样会形成新的产能过剩,形成新的重复建设。

  3.处理好供给和需求的关系

  我们必须把握供给和需求是市场经济内在关系的两个基本方面,供给侧和需求侧是管理和调控宏观经济的两个基本手段。经济政策是以供给侧为重点还是以需求侧为重点,要依据宏观经济形势的变化作出抉择,二者不是非此即彼、相互替代的关系。

  过去我们强调需求管理,发挥“三驾马车”的作用,现在,推进供给侧结构性改革不是要抛弃“三驾马车”,我们依然要在适度扩大需求的同时推进供给侧结构性改革。供给侧结构性改革并不是针对促进“三驾马车”发挥作用的需求侧管理,反而是要求投资、消费、出口适应需求变化的结构性改革,所以我们仍然要发挥消费、投资、出口对经济增长的拉动作用。推进供给侧结构性改革就是要用好需求侧管理这个重要工具,使供给侧改革和需求侧改革相辅相成、相得益彰,为供给侧结构性改革提供良好环境和条件。

  4.处理好短期和长期的关系

  “十三五”规划把供给侧结构性改革作为主线,由此也可以看出,供给侧结构性改革不可能一蹴而就,需要统筹抓好近期任务和长期任务。我国经济结构中存在的矛盾和问题特别是结构性失衡的问题,都是长期积累形成的,解决起来也绝非一日之工。所以,推进供给侧结构性改革,既要立足当前,着力解决一些突出矛盾和问题,也要着眼于长远,关键是要通过改革加快形成完善的体制机制,既要在战略上坚持持久战,又要在战术上打好歼灭战。战略上要坚持稳中求进,搞好顶层设计,把握好节奏和力度,久久为功;战术上要抓落实、干实事,注重实效,步步为营,一仗接着一仗打。只有这样,才可以把供给侧结构性改革不断推向前进。

  另外,还要处理好中央和地方、国际和国内的关系。

  这么多年来,我国改革发展的成功经验就是要着眼于地方的探索和试点,全面准确、不折不扣地落实中央的政策,发挥钉钉子精神,确保政策可以落地生根,为全局改革提供智慧、经验。

  推进供给侧结构性改革,既要从我国实际出发,解决国内经济结构特别是供给侧的结构性矛盾,又要树立世界眼光,进一步扩大高层次的对外开放,在互利合作中聚集先进的要素资源,打造国际竞争新优势,以开放倒逼改革,推进我们国内发展与对外开放更好地衔接起来,为供给侧结构性改革创造更好的外部环境和条件。

  (三)抓住供给侧结构性改革的工作五个着力点

  第一个着力点,深入推进“三去一降一补”五项任务,特别是切实有序化解过剩产能、无效产能,有效降低企业税费负担和非金融企业的高杠杆问题。

  第二个着力点,加快农业供给侧结构性改革。要把农业供给侧结构性改革作为2017年推进供给侧结构性改革的一个重要领域、重要环节。

  第三个着力点,振兴实体经济,激发市场主体活力和动能。

  第四个着力点,要确保房地产市场健康稳定发展。

  第五个着力点,要稳定政策预期,为供给侧结构性改革营造良好的政策环境。

  1.深入推进“三去一降一补”五项任务

  “三去一降一补”是2017年要着力推进的工作、也是一个重要抓手。

  (1)去产能

  “十三五”时期,中央已经确定了要力争在五年的时间内压减粗钢产能1亿至1.5亿吨,三至五年内要退出煤炭产能5亿吨左右、减量重组5亿吨左右。虽然在2016年我们提前完成钢铁、煤炭的去产能任务,但是2017年的任务仍然艰巨。

  2017年怎么进一步去产能?我觉得2017年供给侧的去产能一定要和需求侧的稳增长有机结合,继续在保证经济稳定的前提下推进过剩产能出清,特别是要结合市场需求的变化,满足需求面的波动,避免出现供给瓶颈。2016年煤炭供给不能满足需求,造成了煤炭价格大幅上涨。2016年1至11月我国煤炭进口是2.29亿吨,同比增长了22.7%。2017年我们就不能再这样继续下去,一定要有所预期。所以,对不同的企业要做到“有保有压”,切实防范因为市场判断不足所造成的过剩产能、低水平产能“死灰复燃”。要运用好市场化、法治化手段,加大环保、能耗、质量、安全等方面的标准制度建设和执法力度,继续淘汰一批“僵尸企业”,加大结构调整力度,通过推进企业的兼并重组、债务重组或者破产清算来推进土地、资金、人才等资源向优秀企业集中,为新成长的企业提供更大的发展空间。在化解过剩产能、淘汰落后产能、处置“僵尸企业”的问题上,关键是要把优势资源集中起来,给新企业、新产业提供更大的发展空间。那些深陷产能过剩的产业不能再对过去的增长还会重来抱有幻想。这是改革过程中、结构调整过程中的一些痛点、难点,但一定要认识到,长痛不如短痛,对落后产能、“僵尸企业”,该退出的要坚决退出,做到市场出清。

  目前,去产能遇到的一个最大的压力是安置好下岗分流职工问题。2016年,财政拿出1000亿有效安置了钢铁、煤炭两大产业的180万职工,基本做到了平稳过渡。那么2017年,中央财政还要拿出相当的资金,特别是专项奖补资金,按照各地安置职工的进度及时地落实、及时地拨付。当然,光靠中央的资金还不够,地方和企业也要多渠道筹集配套资金,切实做到职工转岗不下岗。

  在推进去产能的过程中,去产能政策与技术升级和产业布局调整要有机地结合起来,要通过引导技术进步、提升环保要求来推进产业、行业的新陈代谢,在抑制产能过剩的同时实现产业的优化升级。

  (2)去库存

  去房地产库存方面,2017年一定要坚持分类调控,因城因地施策。在“三去一降一补”的工作中,重点解决三四线城市房地产库存过多的问题。当前,我国正处于工业化、城镇化的进程之中,解决“三个1亿人”的问题,改善城镇居民居住条件,都可以释放大量的住房市场需求。所以,我们一定要把三四线城市的房地产去库存与促进人口城镇化结合起来,加快落实户籍制度改革和住房制度改革,推进农业转移人口市民化,以解决城镇新增居民住房需求为主要出发点,建立购租并举的住房制度。

  要按照发展城市群的要求,提高三四线城市和特大城市间的基础设施的互联互通,提高三四线城市的教育、医疗等公共服务水平,增强三四线城市对农业转移人口的吸引力。在对一些老旧城市棚户区的改造上,要把去库存跟棚户区改造结合起来,减少重复建设,进一步提高库存较多城市的棚改货币化安置比例,鼓励和支持农民工在城市解决住房。

  (3)去杠杆

  当前,国内外舆论都认为我国负债率越来越高,杠杆率很高。对于这个问题,我们要全面地看待、客观地看待。目前,我国债务结构不太均衡,政府和居民部门的杠杆率与欧美国家相比还不是太高。比如,政府的负债率为40%左右,中央政府的负债率在16%左右,这在世界主要经济体中还是很低的。地方政府债务越来越高,面临着债务危险,但其中70%是有资产支撑、有回报机制的。中国的杠杆率偏高,主要表现在非金融类企业部门,已经达到80%多,而且这几年越来越高。所以说,高杠杆的形成与我国过去相当一个时期内的过高储蓄率、以银行信贷为主导的间接融资结构都密切相关。当前,在控制总杠杆率的前提下,主要的精力是要降低企业的杠杆率,遏制企业杠杆率上升的势头。

  2017年,围绕着降杠杆,特别是降企业的杠杆率,应该做到以下几项工作:

  第一,加快处置“僵尸企业”,盘活企业存量资产,采取多种方式激活土地、厂房、设备等闲置资产,帮助企业解决资金拖欠问题。

  第二,通过并购重组、引入战略投资者,提高股权融资比重,控制债务增量,化解降低债务存量。

  第三,支持企业市场化、法治化债转股。2016年国务院发了文件,一些银行和企业也在自主协商,有的已经迈出了步伐。2017年,仍然要加大力度支持企业市场化法治化的债转股,调整现有债务结构,推进企业资产证券化,指导银行、资产管理机构和企业通过自主协商开展市场化债转股。比如,建行、工行等都专门成立了新的资产管理公司,就是要解决债转股问题。

  第四,根据资本市场情况,适时适当扩大直接融资规模。2016年下半年以来,IPO新上市的公司越来越多。有人说我们现在已经形成了IPO的“堰塞湖”,证监会刘士余主席还专门对IPO数量为什么增加、如何解决IPO“堰塞湖”问题做出了表述。从资本市场发展趋势来看,要进一步扩大直接融资比例,让资本市场健康发展起来,这样才能从根本上解决企业去杠杆的问题。

  当然我们也要注意到,近年来地方政府债务不断增大,还存在一定的风险。所以,面对地方政府隐形债务风险增大的态势,2016年国务院也出台了文件,2017年还要进一步规范政府举债行为,控制地方融资平台债务过快增长的问题,防止债务违约,特别是防范由局部性债务违约风险引起的全局性金融风险。在这其中也要特别加强对金融机构产品创新的监管,特别是互联网金融、P2P等金融风险,及早遏制住资金在金融体系内自我循环、自我膨胀的行为。

  (4)降成本

  2016年国家一直在推进营改增,2017年还要进一步总结经验,在更宽领域内推进营改增,特别是要扩大小微企业的税收优惠,阶段性降低“五险一金”缴存比例,缓解中小微企业融资难、融资贵问题,还要进一步加快电价改革、能源体制机制改革,降低能源价格,降低物流费用,并出台一系列政策措施。在新的一年,我们的工作着力点就是要在企业的减税降费、降低要素成本上下大工夫。要切实降低各类交易成本,特别是制度性交易成本,减少政府的各种审批环节,降低各类中介评估费用。中央计划2017年进一步减税2000亿元,主要聚焦小微企业,加大力度来清费降费。现在许多企业反映各种项目收费多,地方政府也没有收费清单,市场主体也不清楚哪些费该交、哪些费不该交、收费依据是什么,所以我们要加大力度清理各种行政事业性收费、政府性基金,这都是2017年的重要任务。

  (5)补短板

  按照中央经济工作会议提出的要求,要从严重制约经济社会发展的重要领域和关键环节、从人民群众迫切需要解决的突出问题着手,既补硬短板也补软短板,既补发展短板也补制度短板。2017年还要结合“十三五”规划确定的165项重大项目,重点在提升人力资本水平、增强公共服务能力、突破关键性共性技术、支持企业技术改造和设备更新、加强农村和中西部地区的基础设施建设、加强生态环境保护等方面加大力度。

  2.加快农业供给侧结构性改革

  2017年中央一号文件关于“三农”工作的主题是推进农业供给侧结构性改革。农业供给侧结构性改革的着力点有三个方面,主要着力于推进三大调整。

  第一,要调优农产品结构,突出“优”字。要把增加绿色优质农产品供给放在突出位置,狠抓农产品标准化生产、品牌建设、质量安全监管,稳定粮食生产。

  第二,要调好农业生产方式,突出“绿”字。要推行绿色生产方式,修复治理生态环境,既还历史旧账,也为子孙后代留下生存和发展空间。

  第三,要调顺农业产业体系,突出“新”字。着力发展农村新产业新业态,促进三产深度融合,实现农业的全环节升级、全链条升值。

  供给侧结构性改革的核心是理顺政府和市场的关系,激活市场,激活要素,激活主体。其中一个重要环节就是推进农业供给侧结构性改革。而推进农业供给侧结构性改革的关键就是改革农村土地制度,赋予农户对土地的承包权、宅基地的使用权、集体经营性建设用地的所有权以商品属性,尽快地让农村土地能够作为商品进入市场,让农民凭借土地的用益物权获得财产性收入,就能为土地使用权流转、劳动力流动、农民工市民化提供体制条件。有分析认为,如果新的经济发展态势下我们能够激活土地制度改革,将为我们未来30年的增长提供巨大的活力。未来土地制度的创新有可能成为中国经济发展的一个最大红利。所以,农业供给侧结构性改革的目标仍然是农业、农村、农民,要把这一方面的活力体制激发出来。

  3.着力振兴实体经济,激发市场主体活力和动能

  (1)三个层面着力振兴实体经济

  振兴实体经济,包括三个层面的问题。

  第一,微观层面,是企业发展。对于企业发展来说,振兴实体经济一定要坚持创新驱动发展。无论是大型企业,还是中小企业,都要树立质量第一的强烈意识,扩大高质量产品和服务的供给。发扬“工匠精神”、创新精神和企业家精神,加强品牌建设,提升产品竞争力。企业要致力于打造“百年老店”。

  中国的技术发展很快,可以造导弹、造航空母舰,但我们依然要加大自主创新力度,发扬“工匠精神”、企业家创新精神。我们的民营企业华为、海尔都致力于打造“百年老店”,所以一定要加强品牌建设,提高产品质量,企业的产品质量关乎国家的实力和竞争力。在微观层面,企业一定要以提高质量和核心竞争力为中心,要树立质量意识、标准意识、品牌意识、知识产权意识和创新意识,使中国从制造大国走向制造强国。

  第二,中观层面,是产业层面。关键要依靠创新驱动来促进新旧发展动能加快接续转换。当今世界正迎来新一轮的科技产业革命,一些新的技术正在突破,为我国“弯道超车”带来了新的历史机遇,新技术、新业态层出不穷。供给侧结构性改革是一个新技术潜力、新商业模式得以快速释放的过程,无论是新兴产业,还是传统领域的企业,都要抓住机会,补齐技术和创新的短板,努力占据价值链的高端。

  一是充分发挥人才和科技的作用,全面提高创新供给能力。技术和人才是供给结构中最短缺的资源。我们有9亿多劳动力,其中1.7亿多受过高等教育或拥有各类专业技能,潜藏着无限的创造能力和巨大的市场需求潜力。所以要创造更好的环境和平台,努力让人人有创业创新的机会。企业是研发投入和提供创新成果的主体。目前,我国已经有一大批创新型企业跻身世界前列了。比如,2015年华为的研发投入近600亿元,国际专利申请量连续几年居世界前三位。在全球企业国际专利申请量排名中,我国已有5家企业跻身前10名。但总体来看,我们还要进一步加大力度,建立国有企业的技术创新激励机制,充分发挥国有企业在自主创新中的骨干和带动作用,让科研人员放手创造,加快科技成果转化为现实生产力。

  二是积极推动新兴产业持续健康发展。目前,国家已经出台《“十三五”国家战略性新兴产业发展规划》,2017年还要设立一批战略性产业跨国并购和投资基金,出台分享经济发展指南,研究制定互联网市场准入负面清单,修改有关的法规和标准,在财税、金融、政府采购等方面完善相关政策和制度安排。所以,相关产业一定要抓住这个机遇,推动现代服务业、高技术产业、装备制造业快速发展。

  三是加快促进传统产业改造升级。2017年特别要抓住制造业进行转型升级,深入实施“互联网+”行动计划,加快实施《中国制造2025》,推动工业化与信息化深度融合,促进制造业向高端、智能、绿色、服务方向发展,加快生产、管理、营销模式变革和流程再造,重塑产业链、价值链、供应链,推动传统制造业焕发新的生机。2016年以来,李克强总理多次就增强中国制造、增加产业有效供给问题召开会议,出台了一系列政策。

  (2)促进实体经济与虚拟经济协调发展

  我们一定要认识到,实体经济和虚拟经济不是相互对立、相互排斥的,虚拟经济的有序发展对实体经济具有促进作用。没有虚拟经济,实体经济发展就会受到很大的影响;没有实体经济,虚拟经济便是“空中楼阁”。因此,我们一定要把他们之间的关系处理好。一方面,要牢牢把握发展实体经济这一坚实基础,实行更加有利于实体经济发展包括企业发展、产业转型升级、产业组织调整的政策措施,为实体经济发展营造良好的、规范有序的、公平竞争的市场环境。另一方面,要加快金融体系改革,充分发挥金融服务实体经济的功能。要让虚拟经济为实体经济服务,以实为本、虚实并举,形成虚实良性互动的国民经济运行态势。

  (3)深化国企国资改革 切实提高大企业素质

  国资委主任肖亚庆最近在出席首届中国企业改革发展论坛时表示,国有企业改革发展已进入爬坡过坎、滚石上山的关键阶段,迫切需要通过坚定不移深化改革,加快释放改革红利,特别是要在重点领域和关键环节尽快取得新的进展和突破。一是着力破除体制机制障碍,二是加快国有资本布局结构持续调整优化。肖亚庆还提出2017年改革要从五个方面展开:第一,继续推进公司制股份制混合所有制改革;第二,建立灵活高效的市场化经营机制;第三,不断加大推进供给侧结构性改革力度;第四,以管资本为主坚决转变国资监管职能;第五,全面从严加强国有企业党的建设。

  对于国有企业改革来说,第一,推动国有企业特别是中央企业结构调整,巩固加强一批,创新发展一批,重组整合一批,清理退出一批。重点推动国企公司制股份制混合所有制改革,在重要领域,特别是在电力、石油、天然气、铁路、民航、电信和军工七大领域迈出实质性步伐。第二,深化国有企业改革,要着力创新体制机制,推动国有企业与市场经济深度融合,加快建立现代企业制度,完善企业法人治理结构,深化企业内部机制改革。现在,央企提出十个重点领域改革,比如董事会、选人用人、薪酬分配、股权、职工持股等,2017年一定要在企业内部体制机制上迈出步伐。第三,改组组建国有资本投资公司、运营公司,提高国有资本配置和运行效率,实现国有资本的合理流动和优化配置。

  如果国有企业改革的这三个着力点能抓好,就能推进国有企业发挥实体经济中的龙头作用。2016年我们的改革非常有成效,比如中远洋和中海运的重组、宝钢和武钢的合并,说明我们已经迈出了重要的步伐。2017年还要继续吸取经验,加快企业的重组,加强混合所有制改革,加大企业重组力度,重构国有资本的带动力、影响力、竞争实力。

  4.保持房地产市场健康稳定发展

  习近平总书记指出,要坚持“房子是用来住的,不是用来炒的”定位,综合运用金融、土地、财税、投资、立法等手段,加快研究建立符合国情、适应市场规律的基础性制度和长效机制,既要抑制房地产泡沫,防止金融风险,又要防止出现大起大落,要稳中求进。

  要在宏观上管住货币,微观信贷政策要支持合理自住购房,严格限制信贷流向投资投机性购房。要落实人地挂钩政策,根据人口流动情况分配建设用地指标。要把货币闸门控制住,要把信贷控制住。

  要落实地方政府主体责任,房价上涨压力大的城市要合理增加土地供应,提高住宅用地的比例,盘活城市闲置和低效用地,这些能够解决一二线城市房价爆炒的问题。而对于像北、上、广这样的特大城市,要加快疏解部分城市功能,带动周边中小城市发展。

  要加快住房租赁市场立法,加快机构化、规模化租赁企业发展。加强住房市场监管和整顿,共同保持房地产市场健康稳定发展。

  5.稳定政策预期

  中央经济工作会议指出,稳中求进工作总基调是治国理政的重要原则,也是做好经济工作的方法论,在稳的前提下要在关键领域有所进取,在把握好度的前提下奋发有为。这里一个最重要的就是稳定政策预期,也是营造深化供给侧改革的政策环境。

  2017年会继续深入推进简政放权、放管结合、优化服务和财税金融、国有企业等重要领域和关键环节改革,形成稳定的改革预期。另外,要创新和完善宏观调控,推进政策协同配套,提高政策精准性和有效性,保持经济运行在合理区间,抓好重点领域风险防控。

  当前,我国供给侧结构性改革中生产资料和消费资料都已处于产能过剩状态,而环境、交通、市政、医疗、社会保障等公共产品供给不足,所以我们要着力推进投资体制改革。

  最近有媒体报道说,2017年很多地方投资增速过快,那么会不会像2008年一样形成新一轮的投资高潮,最后带来新的过剩?投资依然是稳定经济增长的一个关键环节,但重要的是怎样把投资有效地发挥好。因此要增强有效投资。而扩大有效投资的关键是要选准方向。我们聚焦的是经济社会发展的重大项目,特别是有利于调结构、补短板、惠民生的项目。所以投资方面既要防债务风险,又要防止投资扩大形成新的产能过剩。

  解决资金瓶颈问题,第一,要继续发挥好财政资金的撬动作用,以“四两拨千斤”,用好资本金投入,发挥带动作用。第二,要加快创新投融资方式,关键要推动政府和社会资本(PPP)取得更大实效。2016年,国家和地方推出了一批PPP项目,有些效果不太好,关键是在激发民间投资获利方面还有一些门槛和障碍。第三,要着力激发民间投资活力,更好地发挥民间投资在全社会投资中的主力军作用。第四,进一步在高起点上吸引外资。要认识到外资对我国发展仍具有不可替代的重要作用。要努力打造更有国际竞争力的投资环境来吸引外资,推动经济发展。

  (四)真抓实干,以踏石留印精神不折不扣推进落实

  供给侧结构性改革涉及面广、任务重、难度大,必须调动各方面的积极性。凝聚合力,深入推进供给侧结构性改革。这里主要有两个层面的问题。

  1.充分调动各方面积极性

  我国改革开放30多年来取得的辉煌成就就是调动各个方面的积极性参与改革、参与发展的成果共享。中央经济工作会议提出,要坚持党的基本路线,充分调动各方面干事创业的积极性,形成推动科学发展的合力,扎实做好各项工作。

  首先,对于各级领导干部来说,要把落实党中央经济决部署作为政治责任,把全面从严治党要求体现在党领导经济工作之中。党中央制定的方针政策必须执行,党中央确定的改革方案必须落实。

  与此同时,要抓住想干事、敢干事这两个关键点,在严格要求、严格管理的同时健全正向激励机制,强化正向激励。按照“三个区分”的要求,把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误,同明知故犯的违纪违法行为区分开来;把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误,同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来;把为推动发展的无意过失,同为谋取私利的违纪违法行为区分开来。这样我们干部就没有后顾之忧,那些想干事、能干事的优秀干部才能得到重用。

  中央一再强调要建立完善容错纠错机制,目的就是要推动各级干部积极作为、敢于担当。

  另外,对于广大企业家来说,要充分尊重其劳动,充分理解其创业的艰辛。在他们遇到困难的时候主动上前、贴心服务,多帮助他们解决实际问题。2016年我们提出对各类企业进行产权保护,就是要让他们放心地在国内投资、创业。

  2.在狠抓落实上下功夫

  中央经济工作会议对2017年供给侧结构性改革的部署十分明确。习近平总书记在新年致辞中提出“撸起袖子加油干”。

  空谈误国,实干兴邦。群众满意不满意、高兴不高兴、答应不答应是衡量政府工作的唯一标准。所以各级干部和各级部门要敢于担当,主动作为,把供给侧结构性改革各项任务铆实钉紧。2016年,国务院就落实中央部署开展了几次大督查,2017年还要继续开展大督察,加大奖勤罚懒力度,切实解决一些改革政策不落地的问题。对于懒政怠政、不作为、落实不力的,要实行严肃追责问责。

  推进供给侧结构性改革意义重大,任务艰巨。当前,我国正处于改革发展的关键阶段,我国发展仍然处于可以大有作为的重要战略机遇期。面对错综复杂的形势和艰巨繁重的任务,只要我们坚定信心,保持定力,知难而进,在以习近平同志为核心的党中央的坚强领导下,团结奋进,2017年一定能在推进供给侧结构性改革的深化上取得实质性进展,促进经济持续健康发展。只要上下同心,撸起袖子加油干,我们一定能够以优异的成绩迎接党的十九大胜利召开。谢谢大家。

    (作者为国家行政学院研究员)


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